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アドバイザリー業務とは、PFI事業者の公募から事業契約の締結に至る一連の手続きにおいて、公共の支援業務に係ることです。 主な業務内容としては以下のような事項があります。

PFIの起源 日本におけるPFIへの期待
PFIの二重制 PSCとVfMプロジェクトファイナンスの関係
PFIの本当の目的 PFIスキームの型
PFI事業におけるキャッシュフロー PFI事業におけるリスク移転
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1. PFI の起源
PFI入門講座

 PFI とは、Private Finance Initiative の略で、直訳すれば「民間の資本主導」ということです。 公共事業を民間の資金調達をはじめとした、開発、 運営等の機能を活用して合理化していこうとするこころみで、英国で発達してきた事業スキームです。 英国は第二次大戦後、敗戦国の西ドイツの復活、発展と反対に、戦勝国でありながら長期の衰退に悩んでいました。
  英国の退潮の原因は多くの要素が絡みあっており、単純化すべきではありませんが、 一番強く影響したのが「国有企業中心」の産業政策であったといえるでしょう。石油、ガス、鉄道等国営企業とされ、 どれも累積赤字にあえいでいました。これらの国営企業には強力な労働組合が存在し、 競争力において他の先進国から大きく劣後していました。 この長期停滞から脱しようと「ショック療法」をこころみたのが80年代のサッチャー政権でした。 詳しくは触れませんが、サッチャー首相の不退転の決意は凄まじく、まさにだらけた組合をぶったぎり、 不良国営企業を売りとばしたといって過言ではありません。こうした主として国営企業を対象とした民間への売却、 つまり民営化は80年代にほぼ一段落しました。その後そのままでは民営化できない残された国営企業、 国営事業についても何とか民営化の方向へシフトできないかというエネルギーが残されました。 私はこのエネルギーこそがサッチャー首相の最大の業績、置きみやげだと考えています。 つまり、民営化、言葉を換えれば市場原理の導入は、 英国の復活に「本当に」貢献したという実感が国民の間に生じたからこそ、このエネルギーが残った訳です。
  90年代に後任のメイジャー政権の下でこのエネルギーが PFI というこころみとして実現していきます。 つまりそのままでは民営化できない性格の国営の事業に工夫を加えることで何とか民間の参加を求めようという考え方です。 PFI とはこの工夫する事が本質で、この意味で現実に即した「妥協」の産物でもあります。 はじめから PFI スキームやガイドラインがあった訳ではありません。 この極めて英国的な現実を認めそこから経験主義的に一歩一歩改良していく姿勢が、PFI に強く反映されています。 一方で日本やドイツの考え方は、制度をしっかりと固定し、 現実を制度に基づいて処理していく手法ですのでこの様な改良主義は不得手とするところです。 PFI の理解にあたってはこの妥協と改良の積み重ねという側面を是非理解して下さい。 はじめから整ったガイドラインや事務フロー等は存在しません。
  むしろ公共のニーズに即した形で、法律や市場のルールに反しない範囲で新しいアイデアを産み出していくという、 考える力が最も要求されるところです。

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2. 日本における PFI への期待
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 元々極めて英国の風土に土着的な PFI が、何故に我国へ導入されようとしたのでしょうか。 それには主に二つの理由があります。その第一が第三セクターの失敗です。 三セクの破綻については多く議論されており、ここでの説明は省略しますが、 私見をひとつだけ申せば、 英国の PFI は「そのままでは民営化しづらい事業を民営の方向にシフトする」 のに対し日本の三セクは「本来民間が推進すべき事業に公共が相乗りした」といえると考えています。 日本は失敗したのに英国はどうして成功したのか、これが第一の理由です。
  第二は日本の自治体の財政難です。戦後長く続いた豊富な予算をつぎこんだ公共事業の展開は、 財政赤字の累積と共に限界を迎えてしまいました。 PFI なら民間の資金が使えて従来どおりのペースで公共事業が展開できるかもしれないという期待、 これが第二の理由です。

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3. PFI の二重制
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 PFI 事業はその見方によって二重の性格を持ちます。 即ち公共側からはあく迄も公共事業の展開という位置づけにあります。 民間の資金やノウハウを活用したからといってこの公共性を損なうことはできません。 したがって公共性の確保は、自治体にとって当然の最優先事項です。 一方で PFI 事業は、民間の見方からすればあく迄も収益追求のためのビジネスベースに乗らなければなりません。 事業としての採算性が最優先事項となります。 PFI は立場の異なるこの二つの性格のぶつかりあいだといえます。 よく PFI の教科書には、官と民が契約に基づいて公共事業を推進すると表現されますが、 元々官と民では「目的」が異なる訳ですから、この契約としての合意の形成は簡単ではありません。 PFI はこの二つのニーズの妥協の産物ともいえます。 妥協という表現が不適当であれば、ハイブリッド(混成)といってもよいかもしれません。

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4. PSC と VfM、プロジェクトファイナンスの関係
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 PSC とはパブリック・セクター・コンパラターの略で、 従来方式による公共事業の標準コストのことです。 VfM は、ヴァリュー・フォー・マネーの略で、PFI と PSC との比較で公共が節約できるコスト分をいいます。VfM が出れば、 この PFI 事業はコスト面においてゴーサインが出たということです。 一方で民間側からのビジネスベースの評価はどう考えたらよいのでしょうか。 公共側と民間事業者では力関係において対等ではありません。 また PFI 事業は長期事業ですので様々な不測の事態が懸念されます。 これらの認識から PFI においては契約によって民間のビジネスベースを担保してやろうという考え方があります。 もちろん公共からすればこの同じ契約によって事業リスクを民間に移転しているという側面もあります。 それではこの契約の妥当性と長期の事業リスクについては誰が審査し評価すべきでしょうか。 契約によって民間のビジネスベースを守ろうとするのですから民間サイドの立場となります。 これがプロジェクト・ファイナンスの提供者としての金融機関の役割となります。 プロジェクト・ファイナンスとは、融資の担保、裏づけとして、企業の規模や信用力に頼らず、 主としてプロジェクトの契約やスキームそのものを評価して、それを担保とする金融をいいます。 PFI においては、その契約とスキームが長期の金融に耐えられるかが、審査の対象となります。 決して事業者の信用力や資産に頼るものではありません。 この審査をパスすることが、PFI 事業としてビジネスベースに乗っているという第三者評定となる訳です。 とはいえ、日本においてはまだプロジェクト・ファイナンスは一般的ではなく、 法律のインフラや銀行の体制も不充分で、英国のように活用する状況にはありません。
  しかしながら、今後 PFI の進展と共に、 日本の金融機関もこのニーズに応える方向に進むと考えられます。
  PFI のこの二重の性格を理解しておかないと、 自治体にとっての単なる事業手法のひとつとしての位置づけになってしまい、 民間にとっては第三セクターのセカンド・バージョンに陥る恐れがあります。 そしてそれは新たなモラルハザードを誘発し、将来のトラブル要因となりかねません。

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5. PFI の本当の目的
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 PFI を検討するにあたってまず始めにすべきことは、PFI の目的、狙いを確認することです。 この確認が不充分ですと PFI スキームそのものが形式的で、使いづらいものになってしまいかねません。 もちろんあらゆるスキーム、計画に目的はある訳ですが、ややもすると PFI の場合は、 政治的な思惑に影響を受け易いからです。
  PFI の役割、機能を大きく分類すると次の4機能となります。

  (1) 民間によるファイナンス(資金調達)
  (2) 開発(計画、設計、建設)に関わる民間の創意工夫
  (3) 事業運営における民間の特色、長所の発揮(顧客サービス、労務管理等)
  (4) 事業リスクの民間への移転

 コスト的にみるとこの内、(1)と(4)がコスト増要因であり、(2)と(3)がコスト減少要因となります。 PFI における VfM とはこの(1)から(4)までのトータルでコストが縮減できることを意味します。
  この4機能の中でどの機能に最も重点を置くかということを始めに確認することです。 しばしばこの段階で本音の議論に発展せず形式論に流れてしまうことがあります。 万事にわたって型どおり仕事を進めたいとする官僚的なその中でも真面目な人にありがちの傾向です。 自治体の本音はファイナンスにあるにも拘わらずリスク移転も劣らず重要と主張する方に、 リスクの中身について質問するとよく把握していないことがあります。 これは PFI のガイドラインや教科書にリスク移転について多く説明されているのに引きずられての発言で、 形を整えなければならないとする責任感の為せるところと考えられます。 したがってこの PFI の目的の確認には充分な時間をかけるべきでしょう。

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6. PFI スキームの型
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 スキームの型の分類は色々な区分の仕方がありますが、実務的には次の二つの区分が理解しやすいでしょう。

  (1) 建物の所有権のあり方による分類
  (2) PFI 事業者の事業への参画の仕方による分類

(1) の分類は次のとおりです。
建設完了後直ちに自治体に所有権を移転して、以降自治体の所有物として事業に使用していく型。 (BTO)Build Transfer Operation
所有権を一定期間PFI 事業者に残して契約期間満了時に自治体に移転する型。 この型は更に、期間中自治体が建物を賃借して事業に利用する型(BLT)Build Lease Transfer と PFI 事業者が事業運営の主体となる型(BOT)Build Operation Transfer の二つに分かれる。
所有権を PFI 事業者に残す点は II と同じだが、契約満了時に双方が合意の上で再延長、 そのまま所有権を PFI 事業者に残したままにしておける型。(BOO)Build Operation Own


(2) の分類は次のとおりです。
■独立採算型
PFI 事業者が、原則として事業収入のキャッシュフローのみで事業を継続する型。 最も民営化に近い型。

■管理委託型
PFI 事業の運営主体を民間に委ね、かつその事業収入も民間が収受するが、 一方で自治体が契約に基づいた手数料を PFI 事業者に支払う型。

■業務委託型
業務運営の主体は自治体となり、PFI 事業者にはその補助業務を委ねる型。 事業収入は自治体が収受する。

■ファシリティー・マネジメント型
PFI 事業者の役割は建物設備の維持管理と消耗品のサプライ等に限定される型。

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7. PFI 事業におけるキャッシュフロー
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 PFI 事業はその事業の内容によって、それぞれ収入に差があります。 一般に事業によるネットの現金収入をキャッシュフローといいますが、 計画段階でこれがどの様に見込まれるかによって、PFI のスキームも規定されます。 民間企業はキャッシュフローに問題があれば、 当然にその埋め合わせを考えますがそれが不充分であれば事業を放棄するでしょう。 キャッシュフローのあり方で次の3タイプに分かれます。

(1) PFI 事業から充分な現金収入が見込めるタイプ
  キャッシュフローが充分であれば、立ち上げ時はともかく、 軌道に乗った後は、公共セクターの関与は最小限で済みます。 このタイプであれば建物の所有権は BOT または BOO とすべきでしょう。 そして独立採算性となります。 乗軌化した後は、タイミングを計らって完全民営化を検討することも可能です。 ただ完全民営化しうるものであれば、はじめから民営の事業コンペにするべきで、 PFI とする必然性はない訳で、その点でやや特殊なタイプです。 交通システム等でこのタイプに近いものが英国でみられます。

(2) PFI 事業から相当程度の現金収入が見込めるが、必ずしも安定的ではないタイプ
  現金収入を増やす努力が期待される訳ですから、 PFI 事業者の運営ノウハウを充分に発揮してもらう必要があります。 したがって建物の所有権も(1)と同じく BOT または BOO が向いていますが BTO も可能です。
  そして管理委託型の契約が適していると考えられます。 PFI 事業者は長期にわたって安定したビジネスを継続しなければならない訳ですから、 キャッシュフローに一定の最低保障が必要となります。公共はこの保障を委託料という形で、 契約に基づいて払い続けることになります。 英国では PFI 事業の施設を利用できる状態に維持するための手数料という意味でアベイラビリティー・ フィーと呼びます。
  この手数料の契約は、事業のキャッシュフローの不足分、または不安定分を補うためのものですから、 充分な収支見込みのシミュレーションの上で慎重に決定すべきです。 大きすぎても小さすぎてもモラルハザードや事業破綻の原因となりかねません。 公共施設で入場料や使用料がユーザーから収受できる事業は、 大部分このタイプに属すると考えられ、この意味で PFI スキームの基本といって良いでしょう。

(3) PFI 事業からのキャッシュフローは殆ど見込めないか、見込めてもごく僅かしかないタイプ
  例えば公民館や図書館等無料で運営する施設や、体育館等、採算の絶対に取れない事業です。 このタイプは事業収入の向上は大して意味がなく、この点で民間の運営力への期待は限定的です。 したがって建物の所有権は建設後すぐに公共に移転する BTO が適しています。 BTO であれば公共が自ら運営するのが自然だからです。 但し事業によっては、住民サービスの向上や経費の削減のために民間の運営力に期待したいケースもあり、 BTO も検討可能です。このタイプはスキーム作りにおいて BOT か BTO かでよく議論になり易く、 現状では、BOT とされるケースが多くなっています。 BTO であれば業務委託型が、BOT であれば管理委託型がそれぞれ適しています。 このタイプを BOT とするためには、 委託手数料(アベイラビリティー・フィー)を厚めに設定する必要があり、 この分だけVfMが出にくくなります。 BOT か BTO かの議論の本質は民間にどんな機能を期待するかという、 以前に説明した原点から考えるべきでしょう。 そして次に述べるリスクの分担とも関連してきます。

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8. PFI 事業におけるリスク移転
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 最後に、PFI をめぐる議論でもっとも判りづらく、 またまとまりにくいリスクについて説明します。 リスク移転の議論が混乱するのは、PFI の本家?である英国の場合、 資金の調達が主としてプロジェクト・ファイナンス型の契約とされるため、 リスクの分析がファイナンス・スキームの最重要事項であるのに対し、 分家?の日本ではまだプロジェクト・ファイナンスが定着しておらず、 リスクとは何かといった根本の認識が共有されていない点にあります。 そもそも公共事業における事業リスクとは何なのでしょうか。 そしてそのどの部分を民間に移転すれば、公共事業のコストと質の両面において向上するのでしょうか。 こういった根元的な議論は極めて重要ですが、入門の段階で扱うべきではないと考えられますので、 ここでは、英国と日本のリスク認識の違いについて説明します。

(1) 英国と日本のリスク移転の優先度の違い

  資金調達機能 民間を活用した資金調達
1 完工遅延リスク 運営リスク
2 コストオーバーラン 施設の維持管理リスク
3 運営リスク 資金調達リスク
4 施設の維持管理リスク 完工遅延リスク
5 資金調達リスク コストオーバーラン

英国の公共事業でのリスクで重大なのは、 完工遅延とコストオーバーラン(建設コストが予算を上回るリスク)の二点です。 これに比べれば、他の三つはマイナーな問題です。 英国の設計、建設業界がいかにこの部分に弱いかといったことは日本では想像がつかないかもしれません。 これに対して日本ではこの二点はむしろ余り問題になりません。 我国ではスケジュールと予算は絶対に守るという業界の強いモラルが生きているからです。 むしろ日本では三セクで露呈したように、 事業の立ち上げの後の運営(事業収支の赤字の累積)や維持管理の方にトラブルが生じています。 したがってリスクの移転(リスクの分担)を考える際も、 これらのいわばアフターケアに重点が置かれます。 この英国と日本のリスク認識の違いを無視した議論が良く見かけますが、 そもそも日本で過去に問題とならなかったリスクを取り上げてもリスク移転をしたメリットは感じられないでしょう。 ここに混乱のひとつの原因があります。

(2) リスク調整
  リスク移転をした分だけ、移転された民間においてコストが増加します。 一方で公共はリスクが減った分だけ理論的にはコストが減少していることになりますが、 実はこの減少分を数値化するのは簡単ではありません。 過去のリスクの顕在化した分をデータとして集積してあれば数値として使えるのですが、 日本では殆どありません。実は英国では中央政府の各省にこのデータが整理されており、 PFI の VfM 計算の根拠としての PSC に利用されています。 このインフラの差は短期的には解決できないでしょう。 したがって日本におけるリスク調整金額の算出は理論値ということになります。 更にやっかいなことは、日本において重要なリスク移転はアフターケアの分野ですから、 長期的な予測に基づく理論値ということになり一層複雑化します。 しばしば仮想現実の議論の様な混乱が生じます。

(3) VfM との関係
  VfM の算出にあたっては PSC とPFI の予想コストとの差を計算する訳ですが、 リスク移転はそのままでは、PFI 事業のコストアップ要因(VfM にマイナス)となるので前述のリスク調整金額を算出して、 補正する作業が必要となります。この調整が(2)で説明したように混乱気味とあれば、 PFI の妥当性そのものが不安定化します。 現在政府が作成中の PFI のガイドラインにおいてもこの VfM とリスク調整の取扱いが最も難しいテーマとなっています。 私個人の意見としては、今後 PFI の実績を積み、データが整備されてくれば自然に解決するのですから、 それまでは、このリスク調整を過度に重要視すると却って PFI に対する不信感を醸成してしまいかねないと考えます。 当面参考程度にとどめ、リスク調整を大きく計算に入れなくても VfM にある程度説明のつく分野から展開していくべきではないでしょうか。

企画開発担当役員 山本 郁夫

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